Minimalny zakres zamówienia musi zostać wskazany w umowie zawsze wtedy, gdy zamawiający zastrzega sobie prawo do ograniczenia zamówienia – tak wynika z art. 433 pkt 4 Pzp. Ustawa nie określa jednak, jak wysokie ma być to minimum, a Krajowa Izba Odwoławcza konsekwentnie pozostawia tę decyzję zamawiającemu. W zamian stawia inne wymagania: gwarantowane minimum ma być realne, precyzyjne, powiązane z wynagrodzeniem i odniesione do każdego odrębnie wycenianego świadczenia.

Problem dotyczy zwłaszcza dostaw leków i wyrobów medycznych, usług rozliczanych według faktycznego zużycia oraz projektów współfinansowanych ze środków UE, w których zamawiający na etapie przygotowania postępowania nie zna jeszcze dokładnie swoich potrzeb. Poniżej omawiamy, co w tej kwestii wynika z orzecznictwa KIO z lat 2021-2025.

Co stanowi art. 433 pkt 4 Pzp?

Zgodnie z art. 433 pkt 4 Pzp projektowane postanowienia umowy nie mogą przewidywać możliwości ograniczenia zakresu zamówienia przez zamawiającego bez wskazania minimalnej wartości lub wielkości świadczenia stron. Przepis nie zakazuje więc ograniczenia zamówienia, lecz uzależnia je od określenia gwarantowanego minimum. Jego celem jest ochrona wykonawcy przed niepewnością co do zakresu prac i wynagrodzenia, bez której nie da się prawidłowo skalkulować ceny. Dlatego Izba stosuje go łącznie z art. 99 ust. 1 Pzp, który wymaga jednoznacznego i wyczerpującego opisu przedmiotu zamówienia.

Norma ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W wyroku KIO z 17 listopada 2023 r., KIO 3212/23 szpital powoływał się na swobodę umów i rodzaj prowadzonej działalności. Izba nie kwestionowała, że zamawiający ma ograniczone możliwości przewidzenia zapotrzebowania na leki i wyroby medyczne, ale uznała, że okoliczności te pozostają bez wpływu na obowiązek wskazania minimum. Trudności w określeniu potrzeb mogą więc co najwyżej przemawiać za ustaleniem minimum na niższym poziomie.

Jak wysoki musi być minimalny zakres zamówienia?

Ustawa nie wyznacza dolnego progu. W sprawie KIO 3212/23 wykonawca zarzucił, że minimum na poziomie 51% wartości umowy jest rażąco niskie i stanowi nadużycie pozycji organizatora przetargu. Izba oddaliła ten zarzut, wskazując, że art. 433 pkt 4 Pzp nie określa wymagań co do wysokości minimum i pozostawia zamawiającemu swobodę w tej mierze.

Podobnie Izba oceniła zarzuty oparte na Kodeksie cywilnym. W wyroku z 4 lipca 2022 r., KIO 1567/22 wykonawca twierdził, że minimalne wynagrodzenie za dowóz uczniów w okresie całkowitego zamknięcia szkół, określone równowartością 35 biletów miesięcznych, jest rażąco niskie i narusza art. 5, art. 353¹ oraz art. 487 § 2 k.c. Izba uznała, że przepisy o umowach wzajemnych nie wymagają obiektywnej równoważności świadczeń, a wykonawca nie wykazał kwalifikowanych okoliczności uzasadniających odwołanie się do zasad współżycia społecznego. Z kolei w wyroku z 26 listopada 2021 r., KIO 3233/21 Izba nakazała wprowadzenie minimum, ale nie przesądziła jego wysokości, a żądanie odwołującego, by wynosiło ono 80%, uznała za nieuzasadnione z uwagi na brak argumentacji.

Orzeczenie	Przedmiot zamówienia	Minimum	Rozstrzygnięcie w tym zakresie
KIO 3212/23	leki i wyroby medyczne	51% wartości umowy	zarzut zbyt niskiego progu oddalony
KIO 1567/22	dowóz uczniów	35 biletów miesięcznych w okresie zamknięcia szkół	zarzut rażąco niskiego minimum oddalony
KIO 1045/21	usługi żywienia	70% wartości z oferty	postanowienie zgodne z art. 433 pkt 4 Pzp
KIO 1669/21	dowóz uczniów	85% zakresu ilościowego	postanowienie zgodne z art. 433 pkt 4 Pzp
KIO 3233/21	odbiór i zagospodarowanie odpadów	brak minimum, żądanie 80%	nakaz wprowadzenia minimum bez przesądzania jego wysokości
KIO 1592/22	produkty lecznicze	30%, po zmianie 60%	zamawiający uwzględnił odwołanie w tej części, postępowanie umorzono

W przejrzanym orzecznictwie nie znaleźliśmy rozstrzygnięcia, w którym KIO uznałaby minimum za zbyt niskie wyłącznie z powodu jego wysokości. Swoboda zamawiającego dotyczy jednak tylko poziomu progu, a nie sposobu jego określenia.

Czy minimum trzeba wskazać dla każdego świadczenia?

Tak, jeżeli świadczenia są wyceniane odrębnie. W sprawie KIO 3212/23 zamawiający określił minimum jako 51% łącznej wartości umowy, a jednocześnie zastrzegł możliwość dowolnej zmiany ilości poszczególnych z 1105 pozycji asortymentowych, nawet do zera. Izba uznała to za niezgodne z art. 433 pkt 4 i art. 99 ust. 1 Pzp. Wskazała, że sprzedaż i dostawa każdej pozycji asortymentowej, za którą wykonawca otrzymuje odrębną cenę, stanowi świadczenie w rozumieniu art. 433 pkt 4 Pzp, a każda część zamówienia jest w istocie odrębnym zamówieniem.

W tej samej sprawie Izba zwróciła uwagę na problem praktyczny. Przy pozycjach obejmujących niewiele jednostek iloczyn ich liczby i 51% nie dawał liczby całkowitej, a przy części obejmującej dwie sztuki nie było nawet wiadomo, czy ograniczenie jest możliwe. Minimum wyrażone procentem nie zawsze spełnia więc wymóg jednoznaczności i bezpieczniej bywa wskazać konkretną liczbę jednostek, na przykład dostaw, usług czy grup szkoleniowych. Jeżeli natomiast cena jednostkowa jest jednolita, a podział na lokalizacje czy terminy ma charakter wyłącznie organizacyjny, może wystarczyć minimum określone dla całej części.

Jakie wymagania KIO stawia gwarantowanemu minimum?

Najważniejszą wskazówkę daje uchwała KIO z 1 lipca 2022 r., KIO/KD 19/22, wydana po rozpoznaniu zastrzeżeń do wyniku kontroli Prezesa UZP. Izba wskazała, że art. 433 pkt 4 Pzp nakazuje określić taką minimalną wartość lub wielkość świadczenia, co do której profesjonalny zamawiający może mieć pewność, że zostanie wykonana. Minimum nie jest więc prognozą, lecz zobowiązaniem. Zawyżenie go tylko po to, by uniknąć sporu z wykonawcami, może się obrócić przeciwko zamawiającemu, jeżeli nie zdoła on później tego zakresu zrealizować.

Z tej samej uchwały wynika, że gdy wynagrodzenie zależy od obmiaru, minimum musi zostać określone ilościowo, a nie tylko co do rodzaju prac. Możliwość ograniczenia zamówienia może też wynikać nie z wyraźnej klauzuli, lecz z konstrukcji opisu przedmiotu zamówienia i sposobu ustalenia wynagrodzenia. Typowym przykładem jest podanie w dokumentach szacunkowych ilości przy jednoczesnym zobowiązaniu do zapłaty wyłącznie za ilości faktycznie zrealizowane. W wyroku KIO 3233/21 Izba dodała, że minimum ma być określone precyzyjnie, razem z odpowiadającym mu gwarantowanym poziomem wynagrodzenia.

Wymaganie to obejmuje również postanowienia, które formalnie nie mówią o ograniczeniu zakresu. W wyroku z 11 stycznia 2023 r., KIO 3481/22 Izba uznała, że prawo każdej ze stron do wypowiedzenia umowy właściwie bez podania przyczyny, na przykład gdy dalsza realizacja stanie się „ekonomicznie nieuzasadniona”, narusza art. 433 pkt 4 Pzp jako nieuprawnione ograniczenie zamówienia bez wskazania minimum.

Kiedy art. 433 pkt 4 Pzp nie ma zastosowania?

Nie każde zmniejszenie świadczeń jest ograniczeniem zakresu zamówienia w rozumieniu tego przepisu. W wyroku z 5 lipca 2021 r., KIO 1669/21 Izba przyjęła, że art. 433 pkt 4 Pzp dotyczy realizacji zamówienia w normalnym toku, a nie sytuacji nadzwyczajnych. Brak wynagrodzenia za okres zawieszenia stacjonarnych zajęć szkolnych z przyczyn niezależnych od stron nie naruszał więc tego przepisu, bo nie zależał od arbitralnej decyzji zamawiającego.

Inaczej KIO ocenia też zamówienia, w których wielkość świadczenia zależy wyłącznie od czynników zewnętrznych. W wyroku z 26 sierpnia 2025 r., KIO 2794/25, dotyczącym odbioru odpadów komunalnych, Izba uznała, że nie da się określić minimalnej ilości odpadów, które wytworzą mieszkańcy. Minimalny zakres wynikał z obszaru objętego zamówieniem i sposobu liczenia wynagrodzenia, a wykonawca mógł skalkulować cenę na podstawie danych historycznych. W sprawie KIO 3233/21, dotyczącej tej samej kategorii zamówień, minimum było jednak konieczne, bo zamawiający zastrzegł sobie prawo odstąpienia od realizacji części zamówienia. Gdy o wielkości świadczenia decyduje sam zamawiający, powołanie się na KIO 2794/25 będzie trudne.

Jak postąpić w praktyce?

Zamawiający, który redaguje klauzulę ograniczenia zamówienia, powinien zadbać o kilka elementów jednocześnie.

1. Ustal minimum na poziomie, którego realizacji jesteś pewien, i opisz w dokumentacji postępowania, dlaczego gwarantowany jest właśnie taki zakres.
2. Wskaż minimum osobno dla każdej części zamówienia i każdego odrębnie wycenianego świadczenia, a przy niewielkich ilościach posłuż się liczbą jednostek zamiast procentu.
3. Określ w umowie minimalną kwotę wynagrodzenia, którą wykonawca otrzyma w razie skorzystania z ograniczenia.
4. Sprawdź, czy inne postanowienia, takie jak szeroko ujęte prawo wypowiedzenia lub odstąpienia albo płatność wyłącznie za ilości faktycznie zrealizowane, nie pozwalają obejść minimum.
5. Pamiętaj, że niskie minimum przenosi ryzyko na wykonawców, którzy zwykle uwzględniają je w cenie jednostkowej. Jeżeli masz pewność realizacji większego zakresu, opłaca się zagwarantować wyższy próg.

Z perspektywy wykonawców odwołanie oparte wyłącznie na zarzucie, że minimum jest zbyt niskie, ma w świetle dotychczasowego orzecznictwa niewielkie szanse. Większe daje wykazanie, że minimum nie obejmuje każdego odrębnie wycenianego świadczenia, jest określone niejednoznacznie albo można je obejść innymi postanowieniami umowy. Zarzuty oparte na art. 5 i art. 353¹ k.c. wymagają wskazania konkretnych, kwalifikowanych okoliczności. Jak przygotować takie zarzuty, opisujemy w artykule Jak napisać skuteczne odwołanie do KIO?

Podsumowanie

Art. 433 pkt 4 Pzp nie określa minimalnego poziomu gwarantowanego zakresu zamówienia, a KIO konsekwentnie pozostawia jego wysokość zamawiającemu i oddala zarzuty „rażąco niskiego” minimum. Swoboda ta dotyczy jednak wyłącznie wysokości progu. Minimalny zakres zamówienia musi być wskazany dla każdego odrębnie wycenianego świadczenia i każdej części, określony jednoznacznie, powiązany z gwarantowanym wynagrodzeniem i odpowiadać temu, co zamawiający rzeczywiście zrealizuje.

Najczęstsze pytania

Czy Pzp określa minimalny procent zamówienia gwarantowany wykonawcy?

Nie. Art. 433 pkt 4 Pzp wymaga jedynie wskazania minimalnej wartości lub wielkości świadczenia, a KIO pozostawia jej wysokość zamawiającemu. W omawianych sprawach Izba nie zakwestionowała progów od 51% do 85%.

Czy wystarczy minimum określone procentowo dla całej umowy?

Nie zawsze. Jeżeli umowa obejmuje odrębnie wyceniane pozycje, a zamawiający może dowolnie zmieniać ich ilości, minimum trzeba wskazać dla każdej pozycji i każdej części (KIO 3212/23).

Czy zapłata tylko za faktycznie zrealizowane ilości narusza art. 433 pkt 4 Pzp?

Może naruszać, jeżeli umowa podaje jedynie szacunkowe ilości i nie gwarantuje żadnego minimum. Według uchwały KIO/KD 19/22 taka konstrukcja jest w istocie ograniczeniem zakresu zamówienia.

Czy wykonawca może skutecznie zaskarżyć zbyt niskie minimum?

Sam zarzut zbyt niskiego progu ma niewielkie szanse. Skuteczniejsze są zarzuty braku minimum dla poszczególnych świadczeń, niejednoznaczności klauzuli lub możliwości jej obejścia innymi postanowieniami umowy.

Powyższy materiał ma charakter informacyjny i edukacyjny – nie stanowi porady prawnej ani opinii w konkretnej sprawie. Ocena konkretnego stanu faktycznego wymaga indywidualnej analizy. Artykuł nie odnosi się do żadnej prowadzonej sprawy i opiera się wyłącznie na opublikowanych orzeczeniach. Stan prawny na 10 października 2026 r.: ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 793), w szczególności art. 99 ust. 1 i art. 433 pkt 4, oraz ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w szczególności art. 5, art. 353¹ i art. 487 § 2.

Dominik Styczyński – radca prawny, ekspert z zakresu prawa zamówień publicznych, reprezentujący wykonawców i zamawiających przed Krajową Izbą Odwoławczą