Sprawozdanie ETO za 2025 r. pokazuje, że błędy w zamówieniach publicznych coraz mocniej obciążają projekty finansowane z budżetu UE. Naruszenia przepisów o zamówieniach i procedur przyznawania dotacji odpowiadały za 26% szacowanego błędu w wydatkach obciążonych istotnym błędem (rok wcześniej 16%), a w polityce spójności zamówienia były największą kategorią błędów i dały 43% całego szacunku. Od 2025 r. Trybunał wycenia te naruszenia według tej samej metodyki, którą Komisja i instytucje krajowe stosują przy korektach finansowych.

Poniżej omawiamy najważniejsze ustalenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, typowe nieprawidłowości wskazane w raporcie oraz to, jak zamawiający realizujący projekty z funduszy spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Krajowego Planu Odbudowy mogą ograniczyć ryzyko korekty.

Co wynika ze sprawozdania ETO za 2025 r.?

Trybunał wydał negatywną opinię o legalności i prawidłowości wydatków z budżetu ogólnego UE. Szacowany poziom błędu wyniósł 3,8% (w 2024 r. 3,6%), przy progu istotności 2%. Badaniem objęto reprezentatywną próbę 750 transakcji z populacji wydatków o wartości 130,8 mld euro. Problem koncentruje się w wydatkach opartych na zwrocie poniesionych kosztów, w których beneficjent musi wykazać kwalifikowalność i zgodność z przepisami o zamówieniach lub pomocy publicznej. Stanowiły one 58% badanej populacji, a poziom błędu sięgnął w nich 5,6%.

Najwyższy błąd dotyczy działu „Spójność, odporność i wartości”, w którym wyniósł 6,6% wobec 5,7% rok wcześniej. W dziale „Zasoby naturalne i środowisko”, obejmującym przede wszystkim WPR, wzrósł do 3,9% z 2,6%. Wydatki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), który finansuje KPO, otrzymały opinię z zastrzeżeniem. W 16 z 420 zbadanych kamieni milowych i wskaźników warunki płatności lub kwalifikowalności nie zostały spełnione.

Jakie błędy w zamówieniach publicznych wskazał Trybunał?

W polityce spójności ETO zbadał 158 transakcji i skwantyfikował 53 błędy. Nieprzestrzeganie przepisów o zamówieniach odpowiadało za 2,8 punktu procentowego z 6,6% błędu. Dalsze miejsca zajęły koszty niekwalifikowalne (22%), niekwalifikowalne projekty (18%) oraz brak niezbędnych dokumentów (17%). Spośród 64 transakcji w zarządzaniu dzielonym, które obejmowały postępowania o udzielenie zamówienia, w 18 Trybunał stwierdził naruszenie unijnych lub krajowych przepisów.

Jako typowy błąd, występujący zarówno w zarządzaniu dzielonym, jak i bezpośrednim, ETO wskazał akceptowanie przez zamawiających istotnych zmian umowy zaproponowanych przez wykonawcę. Umowę można zmienić, ale wyłącznie w granicach wyznaczonych przez dyrektywy i krajowe przepisy o zamówieniach. W projektach finansowanych z RRF Trybunał opisał ponadto dwa przypadki braku uzasadnienia decyzji o niedzieleniu zamówienia na części, bezprawne zastosowanie procedury uproszczonej połączone z niewłaściwą publikacją ogłoszenia oraz bezpodstawne użycie procedury negocjacyjnej bez uprzedniej publikacji.

Rośnie też znaczenie braków w dokumentacji. Płatności, dla których nie przedstawiono dokumentów potwierdzających, odpowiadały za 19% szacowanego błędu w wydatkach obciążonych istotnym błędem (rok wcześniej 9%). W polityce spójności w 14 transakcjach ani instytucje programu, ani beneficjenci nie przedstawili dokumentów niezbędnych do wykazania kwalifikowalności. W obszarze migracji i bezpieczeństwa ETO odnotował z kolei brak dowodów na stosowanie środków zapobiegających konfliktowi interesów i niewystarczającą ścieżkę audytu.

Co rekomendacje ETO oznaczają dla zamawiających?

Rekomendacje Trybunału są skierowane do Komisji Europejskiej, ale pokazują, na co Komisja, a za nią instytucje krajowe, będą zwracać uwagę w kolejnych kontrolach. W tabeli zestawiamy te, które mają znaczenie dla podmiotów realizujących projekty unijne.

Obszar	Rekomendacja ETO	Znaczenie dla zamawiających
Uproszczone metody rozliczania (SCO)	promowanie standardowych SCO z rozporządzenia ogólnego i przechowywanie dokumentacji metodyki	stawka ryczałtowa lub koszt jednostkowy muszą mieć udokumentowaną i aktualną podstawę
Programy Interreg	aktualizacja oceny ryzyka po stwierdzeniu siedmiu przypadków niezgodności w 12 projektach	częstsze i głębsze kontrole projektów współpracy transgranicznej
Projekty zarządzane bezpośrednio	wzmocnienie kontroli konfliktu interesów, zgodności zmian umów z przepisami i dokumentacji kosztów	zmiany umów i konflikt interesów stają się priorytetem kontroli także po stronie Komisji
RRF (KPO)	brak nowych rekomendacji, bo instrument kończy się 31 grudnia 2026 r.	presja czasu nie usprawiedliwia skracania procedur ani pomijania publikacji

Jak uniknąć korekty finansowej w projekcie unijnym?

Poniższe wskazówki są wnioskami redakcji wyprowadzonymi z ustaleń ETO, a nie rekomendacjami samego Trybunału. Dotyczą zamawiających stosujących Prawo zamówień publicznych, a odpowiednio także beneficjentów udzielających zamówień zgodnie z zasadą konkurencyjności.

1. Traktuj każdy aneks jako czynność wysokiego ryzyka. Przed podpisaniem ustal, czy zmiana mieści się w klauzuli przewidzianej w dokumentach zamówienia albo w przesłance z art. 455 Pzp i czy nie jest zmianą istotną. Sama inicjatywa wykonawcy nie jest podstawą prawną zmiany (więcej w artykule Zmiana parametrów sprzętu po zawarciu umowy. Czy potrzebny jest aneks?).
2. Uzasadnij decyzję o niedzieleniu zamówienia na części. Art. 91 ust. 2 Pzp wymaga wskazania głównych powodów w dokumentach zamówienia lub w protokole postępowania. Równie starannie udokumentuj szacowanie wartości i łączenie zamówień tego samego rodzaju.
3. Stosuj tryby niekonkurencyjne tylko po sprawdzeniu i udokumentowaniu ustawowych przesłanek. Zadbaj też o tryb właściwy dla wartości zamówienia oraz kompletną i terminową publikację ogłoszeń.
4. Wykaż, że środki wobec konfliktu interesów działają. Oświadczenia, o których mowa w art. 56 Pzp, warto uzupełnić udokumentowaną weryfikacją, na przykład porównaniem z danymi wykonawców w rejestrach publicznych.
5. Zachowaj pełną ścieżkę audytu, od szacowania wartości, przez oferty i protokół, po umowę z aneksami i protokoły odbioru. Dokumentację przechowuj przez okres wskazany w umowie o dofinansowanie.
6. W projektach KPO sprawdź datę pierwszego zobowiązania prawnego, bo zdaniem ETO działanie rozpoczęte przed 1 lutego 2020 r. nie może być finansowane z RRF, i wyklucz podwójne finansowanie tego samego kosztu z innego źródła unijnego.

Podsumowanie

Sprawozdanie ETO za 2025 r. potwierdza, że zamówienia publiczne pozostają jednym z głównych źródeł nieprawidłowości w wydatkach unijnych. Najczęściej powtarzają się nieuprawnione zmiany umów, brak uzasadnienia niedzielenia zamówienia na części, bezpodstawne stosowanie trybów niekonkurencyjnych i braki w dokumentacji. Przed zamawiającymi okres zwiększonej presji: KPO kończy się w grudniu 2026 r., a wykorzystanie trzech głównych funduszy spójności na lata 2021-2027 wynosiło na koniec 2025 r. tylko 14,8%, wobec 24% w analogicznym momencie poprzedniej perspektywy. Kumulacja postępowań jest więc dopiero przed nami, a staranne udokumentowanie każdej decyzji pozostaje najskuteczniejszą ochroną przed korektą finansową. Krajowy obraz rynku omawiamy w artykule o sprawozdaniu Prezesa UZP za 2025 r.

Najczęstsze pytania

Jaki poziom błędu ETO stwierdził w wydatkach UE za 2025 r.?

Szacowany poziom błędu w wydatkach z budżetu ogólnego UE wyniósł 3,8%, w przedziale od 2,7% do 4,9%, przy progu istotności 2%. W polityce spójności sięgnął 6,6%.

Jaki udział w błędach mają zamówienia publiczne?

Naruszenia przepisów o zamówieniach i procedur przyznawania dotacji odpowiadały za 26% szacowanego błędu w wydatkach obciążonych istotnym błędem. W polityce spójności zamówienia były największą kategorią i dały 43% szacunku.

Czy aneks zaproponowany przez wykonawcę może skutkować korektą finansową?

Tak, jeżeli wprowadza zmianę istotną bez podstawy w klauzuli umownej lub w art. 455 Pzp. ETO wskazał akceptowanie takich zmian jako typowy błąd w projektach unijnych.

Ile środków z RRF otrzymała Polska do końca 2025 r.?

Według ETO Polska otrzymała 9,5 mld euro z 25,3 mld euro dotacji przyznanych po zmianie alokacji, czyli 37,7%. Instrument kończy się 31 grudnia 2026 r.

Powyższy materiał ma charakter informacyjny i edukacyjny – nie stanowi porady prawnej ani opinii w konkretnej sprawie. Ocena konkretnego stanu faktycznego wymaga indywidualnej analizy. Źródło danych: Europejski Trybunał Obrachunkowy, 2025 EU audit in brief. Introducing the 2025 annual reports of the European Court of Auditors, Luksemburg 2026 (licencja CC BY 4.0). Stan prawny na 9 października 2026 r.: ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 793), w szczególności art. 56, art. 91 ust. 2 i art. 455.

Dominik Styczyński – radca prawny, ekspert z zakresu prawa zamówień publicznych, reprezentujący wykonawców i zamawiających przed Krajową Izbą Odwoławczą